Аналіз законопроєкту № 10301

01.13.25
13 Січня, 2025

Станом на початок 2025 року правоохоронними органами України зареєстровано близько 150 000 кримінальних проваджень за фактами найтяжчих міжнародних злочинів, вчинених після 24 лютого 2022 року. Протягом останніх років Міжнародний кримінальний суд регулярно стає об’єктом атак та загроз санкцій, які можуть заблокувати його функціонування взагалі.

Архітектура правосуддя для України повинна бути спроможною впоратись із таким серйозним масштабом найтяжчих міжнародних злочинів, а також стійкою до турбулентностей, зокрема геополітичних.

Саме тому ULAG послідовно виступає за впровадження спеціалізації судів на національному рівні, а також створення Спеціального змішаного (гібридного) суду  – як взаємодоповнюючі інструменти, що здатні посилити спроможність національної системи розглядати цю категорію справ. Це – одні з основних рекомендацій звіту “Оцінка потреб правової системи України”.

9 січня 2025 року Верховною Радою України було прийнято за основу у першому читанні проєкт Закону України “Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо запровадження спеціалізації суддів з розгляду військових кримінальних правопорушень, кримінальних правопорушень проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку” (реєстр. № 10301, 29.11.2023). Текст було зареєстровано у парламенті більше року тому, але на рівні публічних дискусій не було ґрунтовного обговорення його положень. Не дивлячись на це, проєкт було включено до порядку денного та винесено на голосування.

Законопроєкт пропонує внести зміни до статті 18 Закону України “Про судоустрій та статус суддів”, яка визначає спеціалізацію суддів, та стосуються такого:

  • запровадження спеціалізації суддів з двох додаткових категорій злочинів: військові кримінальні правопорушення; кримінальні правопорушення проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку;
  • ця спеціалізація поєднується між собою, обраний суддя має розглядати обидві категорії кримінальних правопорушень;
  • спеціалізація може бути запровадження на рівні судів першої інстанції та апеляційних судів, а рішення про це приймається на зборах суддів конкретного суду;
  • кількість спеціалізованих суддів визначається окремо для кожного суду на зборах;
  • запровадження спеціалізації є додатковим навантаженням на обраного суддю/суддів до виконання обов’язків судді відповідної інстанції;
  • єдиним критерієм для вибору спеціалізованого судді є досвід здійснення кримінального провадження у суді.

Проєкт обґрунтовують потребою оптимізувати ресурси суддів, які проходять спеціальне навчання з міжнародного права, хоча і не мають гарантій, що у подальшому будуть розглядати провадження щодо фактів найтяжчих міжнародних злочинів. 

Дійсно, суди на цей час залишаються єдиним органом у системі правосуддя України, який не має відповідної спеціалізації з розгляду фактів найтяжчих міжнародних злочинів (подібна спеціалізація була запроваджена у органах прокуратури, Національній поліції України, Головному слідчому управлінні Служби безпеки України, Державному бюро розслідувань). Однак проєкт закону № 10301 не пропонує ефективне рішення цієї проблеми.

Обʼєднання військових та воєнних злочинів у одній спеціалізації

Єдиним аргументом законопроєкту на користь об’єднання військових злочинів та найтяжчих міжнародних злочинів у одну спеціалізацію є те, що у розумінні авторів вони вчиняються військовослужбовцями, а для ефективності розгляду таких проваджень судді повинні мати відповідний рівень довіри серед них.

Протягом більше ніж 10 років триваючого збройного конфлікту на території України досить часто оцінка його наслідків змішувалась з розглядом правопорушень у військовій сфері. Періодично виникають дискусії про відновлення системи військової юстиції, яка має забезпечити об’єктивний розгляд цієї категорії справ. Натомість, обидві категорії злочинів є різними за своєю суттю, суб’єктом, об’єктом посягання, вимагають спеціальних знань у військовій сфері чи з міжнародного права відповідно. Таке об’єднання є недоречним і зумовить невиправдану вимогу від суддів опанувати обидві категорії справ відповідно до об’єднаної спеціалізації. 

Пропозиції законопроєкту не передбачають спеціальних критеріїв для досвіду судді, який може бути обраний для відповідної спеціалізації, на відміну від розгляду проваджень щодо неповнолітніх, яка вже передбачена статтею 18 Закону України “Про судоустрій та статус суддів”. Водночас, розгляд найтяжчих міжнародних злочинів вимагає специфічних знань з міжнародного гуманітарного права та міжнародного кримінального права, що підтверджується судовою практикою, відмінністю у позиціях суддів та підходах до визнання порушень. Тому спеціалізація серед суддів повинна бути підкріплена спеціальними вимогами до такого судді. 

Крім цього, для ефективності розгляду таких проваджень судді повинні мати вільний доступ до програм підвищення кваліфікації щодо розгляду військових правопорушень та найтяжчих міжнародних злочинів, щоб отримати необхідні спеціальні знання у цій сфері. Переважна більшість таких програм наразі реалізується у межах проєктів підтримки різними експертами та організаціями, які не у повній мірі можуть відповідати поточному запиту суддів на навчання та не можуть забезпечити постійність подібних програм навчання. 

Рівень навантаження на суддів

За законопроєктом запровадження спеціалізації у конкретному суді та визначення судді/суддів для роботи з військовими правопорушеннями та найтяжчими міжнародними злочинами не знімає з них навантаження з розгляду інших справ у межах юрисдикції суду. На практиці, це призведе до ще більшого перевантаження тих суддів, за якими буде закріплена спеціалізація. 

Окремі місцеві загальні суди вже зараз перевантажені провадженнями щодо фактів вчинення найтяжчих міжнародних злочинів. Така ситуація спостерігається у Київській, Чернігівській, Сумській, Харківській, Донецькій, Луганській, Херсонській областях. Наприклад, станом на 23 липня 2024 року в Ірпінському міському суді Київської області на розгляді перебувало 36 проваджень за статтею 438 Кримінального кодексу України щодо злочинів, які були вчинені у містах Буча та Ірпінь, селищах Гостомель, Ворзель та Коцюбинське. Тому до розгляду цих проваджень були залучені всі судді цього суду. У таких випадках запровадження спеціалізації збільшить в рази навантаження на окремих суддів, строки розгляду справ та унеможливить належний процес.

Нестача суддів

Одним з найбільш проблемних факторів, який негативно впливає на ефективність роботи суддів та рівень їх навантаження є катастрофічна нестача суддів. Лише наприкінці 2024 року було оголошено про початок великого конкурсу на зайняття вакантних посад у судах. Станом на 1 січня 2025 року 1212 посад суддів залишаються вакантними у місцевих судах, що становить приблизно четверту частину із загальної кількості посад суддів (4956 облікованих). Окремі суди, які мають територіальну юрисдикцію розглядати провадження щодо фактів найтяжчих міжнародних злочинів, не мають змоги запровадити спеціалізацію з розгляду цієї категорії злочинів, бо їм бракує суддів для виконання функцій суду.

Враховуючи те, наскільки тривалим є процес заповнення вакантних посад у судах навіть після розблокування конкурсу та процесу призначення суддів, проблема з нестачею суддів на місцях не зможе бути вирішена найближчим чином. А з огляду на вимоги законопроєкту щодо спеціалізації новопризначені судді не зможуть бути обрані для розгляду військових правопорушень чи найтяжчих міжнародних злочинів навіть якщо вони мають попередній досвід роботи як прокурори чи адвокати з цією категорією справ. 

При цьому, пропозиції законопроєкту залишають на розсуд суду визначення кількості суддів, які будуть мати спеціалізацію з розгляду цієї категорії справ. Враховуючи те, що окремі кваліфікації найтяжчих міжнародних злочинів є особливо тяжкими та вимагають розгляду колегією з трьох суддів, кількість обраних суддів зі спеціалізацією у судах має дозволяти сформувати таку колегію. В іншому випадку, неможливість сформувати колегію суддів для розгляду провадження може стати підставою для передачі такого розгляду до іншого суду.

Висновки та рекомендації

За більше ніж десять років триваючого збройного конфлікту система правосуддя України була змушена реагувати на масштабні виклики, зумовлені розглядом проваджень за фактами вчинення найтяжчих міжнародних злочинів. Не дивлячись на те, що питання спеціалізації суддів щодо розгляду цієї категорії злочинів періодично звучить в якості рекомендацій від різних організацій та експертів для України, їх запровадження у форматі, пропонованому законопроєктом № 10301, не посилить ефективність системи. Нестача суддів у судах, рівень навантаження на суддів, потреба у спеціалізованому навчанні суддів, кількість проваджень щодо найтяжчих міжнародних злочинів, які передаються до суду, різне навантаження на окремі місцеві загальні суди з розгляду найтяжчих міжнародних злочинів - всі ці фактори будуть впливати на те, наскільки виправданим буде прийняття судом рішення про спеціалізацію суддів.

Закликаємо не приймати законопроєкт № 10301 та активізувати системне обговорення оптимального способу спеціалізації судів/суддів. 

У цьому процесі вважаємо необхідним: 

  • Охоплювати не тільки найтяжчі міжнародні злочини, а й правопорушення проти основ національної безпеки (Розділ І Особливої частини Кримінального кодексу України), які тісно пов’язані між собою в українській практиці.
  • Розглянути інші варіанти спеціалізації, зокрема, створення окремого спеціалізованого суду з належною інфраструктурою для розгляду цієї категорії справ або ж  запровадження спеціалізації на рівні апеляційної інстанції на правах суду першої інстанції, оскільки ця категорія злочинів вимагає відповідного досвіду суддів для їх розгляду.
  • Не обʼєднувати спеціалізації військових правопорушень та найтяжчих міжнародних злочинів в одну, аби не спричиняти надмірне та невиправдане навантаження для суддів.
  • Виокремити спеціальні критерії та вимоги для досвіду судді, який може бути обраний для відповідної спеціалізації.
  • Врахувати ресурсні обмеження судів, зокрема кадрові та матеріально-технічні.
  • Розробити повноцінні регулярні програми підвищення кваліфікації, щоб отримати необхідні спеціальні знання у цій сфері. 
  • Спрямовувати процес спеціалізації в тому числі і на створення професійної спільноти суддів, яка працюватиме систематично, постійно вдосконалюючи свої компетенції та сприяючи розвитку всієї судової системи.