Аналіз проєкту Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про оборону України” щодо реалізації деяких норм міжнародного гуманітарного права в Україні” (реєстр. № 11126)

09.06.24

6 Вересня, 2024

З початком збройного конфлікту на території України у 2014 році Уряд України (так само і Уряд РФ) мав негайно створити офіційне інформаційне бюро відповідно до вимог Женевськиx конвенцій про захист жертв війни 1949 року. Натомість лише у березні 2022 року, після початку повномасштабного вторгнення РФ на територію України, Уряд ухвалив рішення щодо створення Національного Інформаційного Бюро (далі – НІБ, Бюро).

З моменту його створення і до цього часу на законодавчому рівні відбуваються постійні зміни, пов’язані з діяльністю Бюро. Вони охоплюють спроби приведення чинних нормативних актів у відповідність до норм МГП в частині функціонування на території України НІБ, а також налагодження взаємодії між зацікавленими органами державної влади щодо порядку використання інформації з реєстрів, створениx за цей час у різниx міністерстваx та відомстваx. Не дивлячись на те, що ця функція має повністю охоплюватись роботою Бюро, інші державні органи обліковують власну інформацію, а на фоні цього тривають обговорення того, до відповідальності якого органу має належати НІБ.

Пропозиції змін

26 березня 2024 року у Верховній Раді України було зареєстровано проєкт Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про оборону України” щодо реалізації деяких норм міжнародного гуманітарного права в Україні” (реєстр. № 11126). Пояснювальна записка до тексту проєкту наголошує на кількох пріоритетах тексту. По-перше, врегулювання розповсюдження інформації про затриманих осіб. По-друге, збір та обмін інформацією як з іншими органами державної влади, так і з Міжнародним комітетом Червоного Хреста. По-третє, синхронізація зусиль, пов’язані зі звільненням українських військовополонених та захистом інформації про них.

Законопроєкт пропонує:

Національне інформаційне бюро віднести до відання Міністерства оборони України;
покласти на Міністерство оборони України координацію діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, інших державних органів з питань організації роботи з військовополоненими;
передбачити, що Міністерство обoрони України вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозицію щодо державного підприємства, на яке покладаються функції НІБ, забезпечує функціонування зазначеного бюро та його взаємодію з державними органами, Міжнародним комітетом Червоного Хреста, контролює діяльність НІБ.

Вимоги міжнародного гуманітарного права

Зобовʼязання створити офіційне інформаційне бюро визначено положеннями Женевської конвенції (III) про поводження з військовополоненими (стаття 122) та Женевської конвенції (IV) про захист цивільного населення під час війни (статті 136 - 139, частина 4 статті 50). При цьому норми конвенцій встановлюють такі особливості для цього правила:

вимога виникає в умовах збройного конфлікту та у випадку окупації території;
зобов’язання стосується усіх сторін конфлікту;
сторони мають вирішити питання про створення бюро відразу та не допускати зволікань;
сторони можуть вільно визначати який орган буде відповідати за керівництво бюро, а також характер, склад і методи його роботи;
метою діяльності бюро є акумуляція всієї інформації про осіб, які утримуються в країні, і надання відповідей на запити, які їх стосуються;
інформація про затриманих осіб, яка використовується бюро, має бути централізована. При цьому процедури її передачі між різними службами та відомствами можуть встановлюватись державами самостійно.

Положення МГП не передбачають імперативної вимоги, що бюро має акумулювати в собі водночас інформацію про військовополонених та затриманих цивільних, або ж мати відокремлені підрозділи. Проте важливо, щоб обидві категорії осіб були у рівній мірі обліковані з боку держави. Особливістю цих положень є також те, що до бюро має надсилатись інформація щодо захищених осіб, кого утримують під вартою більше двох тижнів, та тих, хто примусово утримується або є інтернованим (зокрема, заарештовані за злочини проти окупаційної влади або з міркувань безпеки).

Важливо, щоб при створенні бюро державою було забезпечено дієвий механізм постійного відстеження кожної особи. Тому ця структура має реєструвати всі випадки затримання з політичних мотивів чи за правопорушення проти звичайного права незалежно від того, який орган за це відповідає. Ведення такого обліку, однак, не є необхідним, якщо затримання не перевищує двох тижнів. А при прийнятті рішення чи варто включати інформацію щодо конкретної особи слід враховувати принцип гуманності. Зокрема, необхідність не втрачати зв'язок з особою, щоб підтримувати контакт між нею та її сім'єю.

Реальність національного законодавства

З початку збройного конфлікту на території України у 2014 році не було прийнято рішення про створення відокремленого агентства, яке б взяло на себе функції офіційного інформаційного бюро. А спроба громадянського суспільства зобовʼязати Уряд виконати вимоги міжнародного гуманітарного права через суд не принесла успіху. Водночас, окремі питання, пов’язані із забезпеченням соціальних гарантій для захищених осіб, вимагали фіксації даних про час та період їх затримання і ведення окремих реєстрів. Зокрема, Об’єднаний центр при Службі безпеки України надавав підтвердження факту перебування осіб у полоні, а Міністерство соціальної політики України надавало їм статус постраждалих від торгівлі людьми.

Лише 17 березня 2022 року Кабінет Міністрів України передав функцію Національного інформаційного бюро Державному підприємству “Український національний центр розбудови миру”, яке належить до сфери управління Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України. А у подальшому міністерство було визначено центральним органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику в частині функціонування НІБ.

Крім цього, до відання міністерства було передано ряд інших питань, пов’язаних з реалізацією вимог міжнародного гуманітарного права. Зокрема, Мінреінтеграції очолило Координаційний штаб з питань поводження з військовополоненими (далі - Координаційний штаб), серед повноважень якого є ʼʼзабезпечення передачі військовополонених ворогів державі-агресору та звільнення оборонців України, які перебували у полоні держави-агресораʼʼ. Також у складі міністерства було створено посаду Уповноваженого з питань осіб, зниклих безвісти за особливих обставин, на яку було покладено повноваження щодо координації розшуку осіб, зниклих безвісти за особливих обставин, та вирішення інших пов’язаних з цим питань.

Мінреінтеграції офіційно приймало участь у переговорному процесі щодо обмінів військовополонених та звільнення цивільних, мало вести діяльність, спрямовану на розшук зниклих безвісти та сприяння поверненню тіл (останків) та особистих речей віднайдених осіб. А джерелом інформації для роботи міністерства стало НІБ. У межах його роботи було створено реєстр військовополонених ворогів та реєстр оборонців України, який окремо містить інформацію про полонених мирних (цивільних) осіб, які затримані та перебувають під владою держави-агресора (її окупаційних сил чи окупаційних адміністрацій). Оскільки інформація про функціонування та структуру реєстрів не є публічною, важко зробити висновок про те, чи всі захищені категорії за МГП охоплюються ними. Тому невідомо, чи НІБ за два роки зміг почати функціонувати як повноцінний орган, який акумулює в собі всю інформацію щодо затриманих осіб, яка вимагається правом війни, чи лише забезпечує реалізацію функцій Мінреінтеграції.

Звільнення ряду територій України з під контролю РФ та виявленням масштабів зниклиx без вісти та депортованиx цивільниx осіб, заxоплениx у полон військовослужбовців змусили переглянути на законодавчому рівні підходи до ведення переговорного процесу та обміну. Категорія цивільних та їх звільнення випала з цього фокусу. Свідченням тому є той факт, що починаючи з 2022 року до цього часу було офіційно звільнено лише 147 цивільниx осіб.

Поряд з цим, як нормативне регулювання, так і фактичні уповноважені органи за питання обліку та повернення затриманих чи зниклих осіб почали зазнавати змін. 1 червня 2022 року Координаційний штаб очолив Начальник Головного управління розвідки Міноборони (ГУР МО). Після 30 вересня 2023 року діяльність Уповноваженого з питань осіб, зниклих безвісти за особливих обставин перемістилась з відповідальності Мінреінтеграції до Міністерства внутрішніх справ України, а окремі його функції були передані Координаційному штабу та Центральному управлінню цивільно-військового співробітництва Генерального штабу Збройних Сил. А на початку 2024 року повноваження Координаційного штабу були розширені в частині співпраці між різними державними органами, зокрема в частині регулювання доступу до затриманих російських військових, так і щодо захисту різних категорій постраждалих осіб (наприклад, сприяння діяльності, що пов’язана з поверненням депортованих державою-агресором цивільних осіб).

Поряд з цим, було утворено окрему інформаційну систему з питань поводження з полоненими у межах Координаційного штабу, яка має унормувати взаємодію з усіма органами влади. Діяльність цієї системи віднесена до управління ГУР МО. До бази даних має бути включена інформація про: оборонців України, які перебувають у полоні держави-агресора; цивільних осіб, позбавлених особистої свободи внаслідок збройної агресії; осіб, зниклих безвісти у зв’язку зі збройним конфліктом, воєнними діями, тимчасовою окупацією частини території України.

Значення законопроєкту

Фактично, за останні півроку національне законодавство, яке регулює питання обліку, розшуку та звільнення осіб, затриманих у зв’язку зі збройним конфліктом, змістило акцент повноважень у цій сфері на Міноборони України. Саме ГУР став провідним органом, з яким на практиці пов’язана діяльність Національного інформаційного бюро. Тому законопроєкт № 11126 стає своєрідним завершальним етапом всіх змін, які вже були запроваджені.

Норми міжнародного гуманітарного права не передбачають прямих заборон щодо знаходження НІБ у віданні Міноборони чи інших органів, пов’язаних із виконанням безпекової функції держави. При цьому умови та порядок діяльності бюро має забезпечувати рівний захист інтересів захищених осіб в умовах конфлікту. Але в умовах ситуації на території України залишаються відкритими питання щодо того, чи зможе МО бути ефективним органом для виконання задач бюро.

По-перше, основний фокус Міністерства оборони залишається на українських військових та зборі повної інформації щодо їх перебування у полоні. Натомість якщо Україна прийняла рішення мати єдине інформаційне бюро для затриманих військових та цивільних, МО у межах сфери своєї відповідальності має це забезпечувати. Тому навантаження на міністерство після прийняття законопроєкту збільшиться в рази, як і виклики, пов’язані зі встановленням та перевіркою інформації щодо затриманих та депортованих цивільних.

По-друге, серед основних мотивів для передачі НІБ до відання Міноборони зазначається те, що Мінреінтеграції не віднесено до сектору безпеки та оборони, отже воно не має спеціального дозволу на провадження діяльності, пов’язаної з державною таємницею. Але до кінця не зрозуміло, що у контексті роботи НІБ слід розцінювати як таку захищену інформацію. Враховуючи прийняття рішення про створення окремої інформаційної системи Координаційного штабу, складається враження, що Міноборони намагається обмежити доступ до інформації про військовополонених та затриманих цивільних взагалі або залишити на базі НІБ лише дані, які не стосуються українських військових.

По-третє, виходячи із прийнятих рішень, пов’язаних з питанням обміну полонених, залишається відкритим питанням де саме мають обліковуватись дані про військових супротивної сторони. НІБ має забезпечувати облік інформації про затриманих, зниклих та загиблих російських військових для забезпечення контакту між сторонами. Але судячи із прийнятих та запропонованих змін цей аспект залишається поза фокусом.

Саме із місцем цивільних осіб у процесах пов’язаний найбільших ризик прийняття законопроєкту № 11126. З початку збройного конфлікту на території України у 2014 році затримані цивільні особи залишаються поза увагою переговорів про звільнення, а до цього часу немає чіткого розуміння масштабів їх затримань на окупованих територіях. Робота НІБ має залишатись шансом для належної фіксації інформації про постраждалих із числа цивільних осіб. Пріоритет держави має залишатись на поверненні всіх осіб, які перебувають у неволі, тому критично важливо, щоб законодавство України враховувало вимоги міжнародного права до цього питання.